保護區(qū)生態(tài)亮紅燈,，“綠盾”行動再敲警鐘

　　位于西藏阿里地區(qū)的岡仁波齊,，海拔6656米,。2004年，岡仁波齊國家級森林公園成立,。

　　不久前,，安徽、重慶,、云南等3省所轄的8市(州,、區(qū))政府和林業(yè)部門的主要負(fù)責(zé)人被生態(tài)環(huán)境部約談，因為他們轄區(qū)內(nèi)的7個自然保護區(qū)存在嚴(yán)重的違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題,，甚至在被環(huán)保督察“點名”后，仍然違規(guī)審批,、虛報情況,、敷衍整改。

　　因自然保護區(qū)的生態(tài)保護問題,，一次性約談11名正廳級官員,，過去并不多見。生態(tài)環(huán)境部此舉也被認(rèn)為是發(fā)力自然保護區(qū)管理,。

　　這場“超高規(guī)格”的約談緣起于一場代號為“綠盾”的行動,。今年3月以來，生態(tài)環(huán)境部等7部門共同開展“綠盾2018”自然保護區(qū)監(jiān)督檢查專項行動,，對全國31個省(區(qū),、市)的469個國家級自然保護區(qū)和847個省級自然保護區(qū)進行體檢，集中巡查,、清理各級保護區(qū)內(nèi)的舊賬新題,。

　　保護區(qū)中看界立碑不明確、人員自由進出,、垃圾隨意堆放,、旅游生產(chǎn)設(shè)施“叫停不停”的仍然存在,，有些地方甚至以“扶貧攻堅”“改善民生”的名義,，為保護區(qū)內(nèi)違法違規(guī)問題撐起“保護傘”。保護區(qū)邊界劃定隨意,，管理方式粗曠,，核心區(qū)內(nèi)存在大量原始居民更成為保護區(qū)的通病。

　　部分地方官員進入約談會場后,，甚至還在詢問：“為什么會被約談,，轄區(qū)內(nèi)的保護區(qū)到底出了什么問題？”

　　“我國自然保護區(qū)確實存在很多歷史遺留問題,，這些問題產(chǎn)生與在座的各位無關(guān),，但是現(xiàn)階段,，解決這些問題實實在在是各位的責(zé)任和義務(wù)?！眹噎h(huán)境保護督察辦公室副主任劉長根的這段話是此次約談會結(jié)束語,，也吹響了保護區(qū)內(nèi)違法違規(guī)問題整治的沖鋒號。

　　巡查時,，巡查人員發(fā)現(xiàn),，甘肅省祁連山國家級自然保護區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)，神樹水電站未完成生態(tài)治理任務(wù),。

　　自然保護區(qū)的核心區(qū)需“閉門謝客”

　　西藏日喀則市定日縣,，位于喜馬拉雅山脈中段北麓珠峰腳下，是去珠峰的必經(jīng)之路,。每年4月到10月,，在海拔5200米的珠峰登山大本營都會形成一個季節(jié)性的商業(yè)中心，來自珠峰腳下的農(nóng)牧民在這里搭起帳篷,，為來自世界各地的游客和登山者提供住宿,、熱水、餐食等服務(wù),。

　　一間帳篷旅館的老板告訴中國青年報·中青在線記者說：“住宿價格每人每晚30元至50元,，是農(nóng)牧民每年一筆不小的收入?！?/p>

　　事實上,，這樣的收入并不合法。巡查發(fā)現(xiàn),，這些帳篷旅館的搭建地位于珠穆朗瑪峰國家級自然保護區(qū)的核心區(qū),，根據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，自然保護區(qū)內(nèi)禁止進行砍伐,、放牧,、狩獵、捕撈,、采藥,、開墾、燒荒,、開礦,、挖沙等活動；保護區(qū)的核心區(qū),、緩沖區(qū)禁止開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動,。

　　“在保護區(qū)的核心區(qū)內(nèi)開設(shè)旅館屬于違法行為，珠峰保護區(qū)應(yīng)加快完善保護區(qū)管理機制,，推進保護區(qū)規(guī)范化管理,?！痹谌涨罢匍_的“綠盾2018”巡查座談會上，巡查人員對西藏自然保護區(qū)管理提出要求,，隨后生態(tài)環(huán)境部官方微信也對該問題進行通報,。

　　一直以來，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護從未停止過博弈,，但在最新一輪的較量之中,，后者越來越占據(jù)上風(fēng)。

　　今年4月,，青海省果洛藏族自治州久治縣的支柱產(chǎn)業(yè)年保玉則國家公園關(guān)門謝客了,，總投資1216萬元的景區(qū)木棧道和帳篷營地被全部拆除。

　　巡查時,，甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)內(nèi),，天祝煤業(yè)仍在開采運輸。

　　年保玉則位于三江源國家級自然保護區(qū)的核心地帶,，是青藏高原重要水源地和綠色安全屏障,，被譽為“天神后花園”,。在年保玉則的山麓中,，生長著千百年的云杉、松柏,，山坡上有蟲草,、貝母、大黃等名貴藥材,。山腳下,，野牦牛、藏羚羊,、巖羊,、白唇鹿、黑熊等珍貴動物成群出沒,， 湖內(nèi)有多種高原上特有的魚類,。

　　年保玉則命運的轉(zhuǎn)折開始于2000年。隨著三江源國家級自然保護區(qū)的成立,，年保玉則先后被評為國家地質(zhì)公園,、國家級4A風(fēng)景區(qū)、國家水利風(fēng)景區(qū)……聲名鵲起之后,，游客蜂擁而至,。

　　2008年后，年保玉則景區(qū)人數(shù)開始增多,，到了2013年,、2014年游客更是急劇增加,。根據(jù)久治縣政府工作報告，2017年年保玉則景區(qū)共接待游客15.7萬人次,，旅游綜合收入達1.14億元,，貢獻了該縣1/4的GDP。

　　但人類活動的日益頻繁,，難免也對生態(tài)環(huán)境帶來擾動,。由于游人素質(zhì)參差不齊，亂扔垃圾,，違規(guī)穿越,，踐踏草場的不文明行為，讓年保玉則垃圾成堆,，加速了雪山的退化,。

　　巡查了解到祁連山華龍大灘煤礦正停產(chǎn)進行生態(tài)治理。

　　2016年7月,，久治縣拆除了位于保護區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)的拉則,、煨桑臺并整治受損草場。如今,，隨著年保玉則國家級地質(zhì)公園停止對外開放,，年保玉則國家地質(zhì)公園博物館和游客接待中心也一并關(guān)停。

　　年保玉則的關(guān)停僅是一個縮影,。今年四五月,，青海陸續(xù)發(fā)布通告，位于可可西里,、黃河源頭等涉及三江源,、祁連山和青海湖等生態(tài)敏感的自然保護區(qū)的相關(guān)景區(qū)要禁止接待游客。

　　保護區(qū)內(nèi)小水電隱患重重

　　“綠盾”巡查組離開甘肅小隴山國家級自然保護區(qū)的第三天一大早,，就接到了隴南市兩當(dāng)縣副縣長汪小波的電話：“引起河道斷流的云屏水電站攔水壩已經(jīng)完全拆除了,，下游恢復(fù)了正常水流?！?/p>

　　始建于1976年的兩當(dāng)縣云屏水電站最初由村集體出資建造,，裝機容量僅400千瓦，目的是為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┱彰饔秒姟?006年小隴山國家級自然保護區(qū)成立,，云屏水電站被整體劃入了保護區(qū)的實驗區(qū),。巡查人員發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)村電網(wǎng)改造工程的推進,，目前云屏水電站已經(jīng)不再是保護附近居民用電的必要存在,，但是這個小水電一直保持著運行。

　　“引水式水電站非常容易導(dǎo)致下游河道的斷流?！毖膊榻M的專家告訴中國青年報·中青在線記者,，由于沒有未執(zhí)行生態(tài)流量保障措施，云屏水電站壩后近3公里河道干涸斷流,，嚴(yán)重影響了河道水生生物的棲息,，同時也影響植被，造成生態(tài)系統(tǒng)的碎片化,。

　　根據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第三章第二十八條,，禁止在保護區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動；第三章第三十二條,，在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi),，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。原環(huán)境保護部,、國家發(fā)改委等10部委于2015年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》明確,，對在核心區(qū)緩沖區(qū)違法開展的水(風(fēng))電開發(fā)，要立即予以關(guān)?；蜿P(guān)閉,。

　　“綠盾”巡查人員下到深約5米的井下檢查，確認(rèn)甘肅祁連山雜木寺水電站生態(tài)基流控制閥鎖死,。

　　在我國,，通常將裝機容量25000千瓦及以下的水電站稱為小水電。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,，全國類似于云屏水電站的小型,、微型水電站數(shù)量高達4.7萬多座,。小水電作為一種清潔能源,，曾在一定的歷史時期發(fā)揮重要的作用，為無數(shù)的偏遠村莊帶去光明,。但大量的引水型水電站,，極易導(dǎo)致河流脫水、斷流,，冬季枯水期就更為突出,。

　　近年來，小型水電站破壞生態(tài)環(huán)境的案例頻遭曝光,。在此背景下,，2017年中央環(huán)保督察組公布了全國小型水電站無序開發(fā)及相關(guān)環(huán)境破壞問題清單。但在實際落實整改的過程中,，并不是每一個違規(guī)小水電項目都能做到即知即改,。

　　在青海省三江源國家級自然保護區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)，拉貢水電站,、尕多水電站一前一后建立在長江源上游通天河上,，裝機容量分別是8000kw和500kw,，均為環(huán)境敏感區(qū)域內(nèi)的引水式小水電站項目。

　　2017年12月8日,，《關(guān)于青海省“綠盾2017”國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查專項行動巡查情況的通報》明確指出,，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和國家綠盾行動方案要求，青海省相關(guān)州縣政府以及省級部門應(yīng)制定予以拉貢水電站,、尕多水電站關(guān)停的整改方案,。然而，“綠盾2018”在對該問題“回頭看”時發(fā)現(xiàn),，這兩個水電站發(fā)電機組仍轟隆作響,，從未停止運行。

　　“綠盾”巡查人員核對位于青海三江源國家級自然保護區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)拉貢水電站的發(fā)電數(shù)據(jù),，并拍照取證,。

　　2017年年底，青海省三江源國家級自然保護區(qū)森林公安局曾分別對拉貢水電站,、尕多水電站開出過行政處罰決定,。處罰決定書明確指出，兩個水電站屬于違法經(jīng)營并對自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞,，而長達10余年的違法經(jīng)營,，處罰金額只有不到1萬元。

　　9月11日,，針對拉貢水電站,、尕多水電站“罰而不停、以罰代改”的情況,，環(huán)境保護部官方微信作出通報,。巡查人員向中國青年報·中青在線記者表示，“下一步我們會持續(xù)監(jiān)管,，確保整改落實到位,。”

　　“自然保護區(qū)存在這么多問題,，我們認(rèn)為最主要的還是一些地方政府和有關(guān)部門認(rèn)識不深入,、重視程度不夠?！贝迺t指出,，有的地方政府及其工作人員守法意識淡薄，為侵占自然保護區(qū)的開發(fā)活動開“綠燈”,；甚至在整改過程中,，有的工作人員還弄虛作假，敷衍整改。

　　保護區(qū)邊界調(diào)整亟待規(guī)范

　　在“綠盾2018”中,，巡查組在安徽發(fā)現(xiàn),，宣城市涇縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)長期違規(guī)侵占保護區(qū)雙坑片區(qū)核心區(qū)土地近300公頃，保護區(qū)管理局不但不履行監(jiān)管職責(zé),，甚至變更保護區(qū)范圍和功能區(qū)劃,，為非法侵占行為站臺，私自調(diào)整保護區(qū)邊界,，用山地?fù)Q濕地,，表面看似面積沒有變化，但國家一級保護動物揚子鱷真真切切只能生活在水里,。

　　“安徽揚子鱷國家級自然保護區(qū)的邊界是上個世紀(jì)80年代劃定的,，整個縣城都在保護區(qū)里面?！卑不招堑念I(lǐng)導(dǎo)在約談會的整改表態(tài)環(huán)節(jié)還在以邊界不合理為由,，為侵占自然保護區(qū)核心區(qū)的行為辯護。

　　在巡查過程中,，中國青年報·中青在線記者發(fā)現(xiàn),，“申請調(diào)整保護區(qū)的邊界”幾乎是每個地方政府都向巡查組提過的建議，甚至在一些地區(qū),，“保護區(qū)邊界劃定不合理”成為違法違規(guī)行為的擋箭牌,。

　　在我國，根據(jù)區(qū)域內(nèi)部生態(tài)價值,，自然保護區(qū)一般分為核心區(qū),、緩沖區(qū)和實驗區(qū)三個功能區(qū)，對人類活動有嚴(yán)格限制,。除實驗區(qū)可進行參觀考察,、旅游等活動，核心區(qū)和緩沖區(qū)通過物理的隔離,，構(gòu)成了一個“無人區(qū)”,，以確保原始生態(tài)不受干擾,。

　　據(jù)了解,，我國的第一個保護區(qū)鼎湖山自然保護區(qū)建立于1956年，但自然保區(qū)條例頒布于1994年,。盡管60多年來,，我國的保護區(qū)、保護地建設(shè)體現(xiàn)逐漸完善,，但由于專業(yè)水平限制,、政策的導(dǎo)向性等問題，保護區(qū)邊界劃定不盡科學(xué)合理，部分保護區(qū)甚至在核心區(qū)內(nèi)還存在大量原始居民,，管理方式粗曠,。

　　“綠盾”巡查組專家向中國青年報·中青在線記者舉例說，一些省級水生動物保護區(qū),，沒有充分了解受保護動物的生活習(xí)性,，將縣城區(qū)域的水庫、電站,、主要道路,，甚至整個村、整個鎮(zhèn)甚至整個縣都被劃入了保護區(qū)的情況并不少見,。

　　當(dāng)初,，保護區(qū)劃分面積大，可以獲得更多的經(jīng)費支持和人員編制,，但隨著社會發(fā)展,，保護區(qū)可以獲得的紅利逐漸淡化，區(qū)域發(fā)展的矛盾開始凸顯出來,。當(dāng)巡查人員問起自然保護區(qū)遇到最大的困難是什么的時候,，多個保護區(qū)管理機構(gòu)都把“保護區(qū)內(nèi)的原始居民數(shù)量龐大”列在了困難清單的首位。

　　中國青年報·中青在線記者留意到,，甘肅,、青海、西藏三地關(guān)于“綠盾2018”自然保護區(qū)監(jiān)督檢查專項行動工作開展情況的匯報中,，均提到了保護區(qū)內(nèi)存在數(shù)量龐大的原始居民,，為保護區(qū)的依法管理造成困難。據(jù)統(tǒng)計,，甘肅省自然保護區(qū)內(nèi)常住人口達60萬人,，青海省自然保護區(qū)也尚有30余萬人世居其中。

　　“當(dāng)前最突出的問題是,，嚴(yán)格保護的法律規(guī)定與民生改善,、區(qū)域發(fā)展的矛盾日益積累，民生改善特別是脫貧攻堅項目因核心區(qū),、緩沖區(qū)嚴(yán)格管控受到影響,。”某保護區(qū)管理局負(fù)責(zé)人曾抱怨,，由于無法避讓保護區(qū),，國家和省級規(guī)劃確定的交通、水利,、能源,、通信等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以落地實施,。

　　畜牧業(yè)是青藏高原最主要的產(chǎn)業(yè)。有專家提出,，隨著自然保護區(qū)保護力度的加強和城鎮(zhèn),、生態(tài)、農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定工作開展,，畜牧業(yè)發(fā)展空間受限,，影響農(nóng)牧民生產(chǎn)和民生改善，同時由于拆遷,、搬遷的養(yǎng)殖場尚未制定具體統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn),，部分養(yǎng)殖戶難免遭受損失。

　　巡查組建議地方,，自然保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)學(xué)校,、公路等涉及民生的項目，不要搞一律停止的“一刀切”,。

　　日前,，生態(tài)環(huán)境部在例行發(fā)布會上透露，我國將在2020年年底前全面完成生態(tài)保護紅線的劃定工作,，初步估計全國生態(tài)保護紅線面積比例將達到或超過國土面積25%左右,。

　　崔書紅坦言，由于歷史原因,，我國部分自然保護區(qū)的設(shè)置是基于搶救性保護的目的,，導(dǎo)致保護區(qū)劃的面積過大，有的城鎮(zhèn)很大部分劃在保護區(qū)內(nèi),，確實存在著范圍和功能分區(qū)不科學(xué),、不合理的情況。生態(tài)紅線劃定工作吸取之前的經(jīng)驗教訓(xùn),，盡量做到與地方的生產(chǎn)生活區(qū)域不交叉,、不重疊，讓生態(tài)保護紅線能夠起到真正的嚴(yán)格保護作用,。

　　違法成本過低,，生態(tài)破壞屢禁難止

　　2017年7月11日，由原環(huán)保部,、原國土資源部,、水利部、原農(nóng)業(yè)部,、原國家林業(yè)局,、中國科學(xué)院、國家海洋局聯(lián)合發(fā)文開展“綠盾”自然保護區(qū)監(jiān)督檢查專項行動,。也就是幾天后,，中辦、國辦對外公布《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的通報》,，多名甘肅官員因祁連山生態(tài)問題,，“扎堆兒”上了被問責(zé)的名單。

　　通報中“落實黨中央決策部署不堅決不徹底”“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”“不作為,、亂作為,，監(jiān)管層層失守”“不擔(dān)當(dāng)、不碰硬,，整改落實不力”等嚴(yán)厲的措辭,，敲響了生態(tài)環(huán)境保護的警鐘。在實地巡查中,，中國青年報·中青在線記者也頻頻聽到：“祁連山生態(tài)保護不僅是環(huán)境問題,，更是政治問題?！?/p>

　　數(shù)據(jù)顯示,，2017年“綠盾”行動共調(diào)查處理涉及自然保護區(qū)的問題線索2.08萬多個，追責(zé)問責(zé)1100多人,。2018年以來,，共調(diào)查處理了1.4萬多個涉及自然保護區(qū)的問題線索，關(guān)停取締違法企業(yè)1800多家,，強制拆除違法違規(guī)建筑設(shè)施1900多萬平方米,，追責(zé)問責(zé)900人。

　　巡查組到出現(xiàn)問題的現(xiàn)場時,，所有的違法行為都停止了,，可是等巡查組走后再殺回馬槍時，卻發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)活動仍然熱火朝天,?！熬G盾”行動就像是一臺“測謊儀”，讓一些地方政府和有關(guān)部門弄虛作假,、敷衍整改的問題得以暴露,。

　　為何我國的自然保護區(qū)會出現(xiàn)這么多問題？

　　“法律制度不健全,、處罰偏輕,、違法成本低是保護區(qū)問題高發(fā)的原因?！贝迺t指出,，我國的《自然保護區(qū)條例》制定于1994年，受當(dāng)時自然條件,、經(jīng)濟發(fā)展水平等影響,，對違法違規(guī)行為的處罰偏輕,，最低罰款100元，最高罰款僅1萬元,，“違法成本太低,，不能對違法違規(guī)行為形成有效震懾?！?/p>

　　接下來,，生態(tài)環(huán)境部將督促地方政府和有關(guān)部門層層壓實責(zé)任，對“綠盾”專項行動發(fā)現(xiàn)的問題“拉條掛賬”,，形成清單,，查明原因，整改銷賬,。要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任,，并責(zé)成造成生態(tài)破壞的相關(guān)責(zé)任主體開展生態(tài)修復(fù)。

　　“我們還將以建立國家公園為主體的自然保護地體系重大改革為契機,，根據(jù)不同的價值定位,、保護目標(biāo)和管理模式等，對包括自然保護區(qū)在內(nèi)的各類自然保護地開展歸并,、整合,。”崔書紅說,。（張奪文并攝）