2015年3月28日,，內(nèi)蒙古大興安嶺圖里河林業(yè)局砍伐的最后一段木材被運(yùn)下山 鄒儉樸/攝

　　“假如呼倫貝爾草原在中國(guó)歷史上是一個(gè)鬧市,，那么大興安嶺則是中國(guó)歷史上一個(gè)幽靜的后院?！?960年,著名歷史學(xué)家翦伯贊走訪內(nèi)蒙古大興安嶺時(shí),，曾這樣描述。伴著外來人口的大量涌入,，這個(gè)“幽靜的后院”不再幽靜,。新中國(guó)成立以來，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)累計(jì)貢獻(xiàn)了2億多立方米商品材和林副產(chǎn)品,，但同時(shí)也被開墾出數(shù)以千萬畝的耕地,，生態(tài)和涵養(yǎng)水源的功能下降。

　　經(jīng)過近一個(gè)世紀(jì)的砍伐與開墾,，大興安嶺森林邊緣向北退縮200公里,。如今，大興安嶺林區(qū)正站在新的歷史節(jié)點(diǎn)上：國(guó)有商業(yè)林全面停伐已有3年,，如何清退森林功能區(qū)內(nèi)非法開墾的耕地,，以鞏固林緣紅線、保護(hù)建設(shè)大興安嶺這個(gè)重要的生態(tài)安全“綠屏風(fēng)”,，成為亟須考慮并解決的問題,。

　　毀林開荒難遏制 國(guó)有林地遭蠶食

　　蒼莽的大興安嶺，如同雄雞昂揚(yáng)向上的脊梁,，橫亙于東北三省和內(nèi)蒙古之間,。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)是我國(guó)最大國(guó)有林區(qū)，歷史上這片林業(yè)生態(tài)功能區(qū)曾達(dá)10.67萬平方公里,，既是北方游獵部族和游牧民族的發(fā)祥地,，又是東胡、鮮卑,、契丹,、蒙古民族起源的搖籃。

　　20世紀(jì)50年代初,，新中國(guó)百廢待興,，對(duì)木材需求也與日俱增，為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召,，第一代務(wù)林人告別故鄉(xiāng),，爬冰臥雪，以人拉肩扛的方式挺進(jìn)茫茫林海,。

　　“那時(shí)伐木全靠彎把鋸,，放倒一棵樹最少也得一個(gè)多小時(shí),。”回憶起那段艱苦歲月,，林區(qū)首批伐木工楊風(fēng)義老人記憶猶新,，“每天早上5點(diǎn)起床，6點(diǎn)上班,，帶點(diǎn)干糧中午在山上吃,，冷了烤烤火，渴了吃點(diǎn)雪,?！?/p>

　　在這樣艱苦的條件下，新中國(guó)第一批林業(yè)開拓者在林區(qū)扎下根來,。多年來,，內(nèi)蒙古大興安嶺累計(jì)為國(guó)家提供2億多立方米商品材和林副產(chǎn)品，上繳稅費(fèi)200多億元,。上世紀(jì)五六十年代,，上繳最多時(shí)曾占內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政的50%以上。

　　進(jìn)了林區(qū)的人得吃飯,，就得開墾種田,。大量人口的涌入，失控的毀林開荒,，使大興安嶺東南麓的森林被啃食殆盡,。

　　“林區(qū)開發(fā)建設(shè)初期，為緩解職工生活困難問題,，林業(yè)局組織人們?cè)谶m當(dāng)區(qū)域,，開墾一些林地種植小麥和蔬菜?！眱?nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國(guó)有林管理局資源處處長(zhǎng)杜彬說,，當(dāng)時(shí)大量務(wù)林人及家屬涌入，最多時(shí)達(dá)50多萬人,。為解決林業(yè)職工和家屬吃糧難,、吃菜難問題，林區(qū)一部分區(qū)域被開成耕地,。

　　到20世紀(jì)七八十年代,，大量外來人口涌入聲名鵲起的大興安嶺南麓，他們拖家?guī)Э?、引親喚友,，進(jìn)入大楊樹,、畢拉河等地,，其中一些人或負(fù)案在身,，或躲避超生處罰。當(dāng)?shù)匾欢雾樋诹飳?duì)“盲流人口”有一形象說法：“此地不留爺,，自有留爺處,，處處不留爺，爺去大楊樹,?！碑?dāng)時(shí)，毀林開荒因無明確禁令而失控,，有些外來者為了多種些地,，竟一把火將“看中”的林地付之一炬。

　　對(duì)大自然的過度索取終究要付出代價(jià),。20世紀(jì)90年代起,，替代產(chǎn)業(yè)和替代物資陸續(xù)出現(xiàn)，木材在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略地位逐步降低,。前期過量的采伐和開荒,，讓大興安嶺林業(yè)資源損失較大，19家林業(yè)局轄區(qū)內(nèi)的原始森林消失殆盡,，浮現(xiàn)出“資源危機(jī)”和“經(jīng)濟(jì)危困”的“兩?！本置妗?/p>

　　“樹都采枯竭了,，現(xiàn)在最大的樹以前只算得上是‘小崽’,。”圖里河林業(yè)局經(jīng)營(yíng)林場(chǎng)的伐木工侯春才說,，伐木業(yè)最輝煌時(shí),，20多棵大樹就能裝滿卡車，但到了上世紀(jì)90年代,，以前“看不上”的樹也都被運(yùn)下山,，發(fā)往全國(guó)各地。

　　為了保障林業(yè)職工的生計(jì),，林業(yè)部門調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),，進(jìn)行復(fù)合經(jīng)營(yíng)。當(dāng)時(shí),，大楊樹,、畢拉河等林業(yè)局繼續(xù)開墾林地，種植大豆,、小麥等農(nóng)作物,。

　　過度采伐加上遍地開荒，風(fēng)大,、雪少的惡劣天氣在林區(qū)頻頻出現(xiàn),。1998年,，長(zhǎng)江、松花江流域發(fā)生的特大洪水災(zāi)害給人們敲響警鐘,，天然林保護(hù)工程開始啟動(dòng),。

　　當(dāng)時(shí)，林業(yè)專家普遍認(rèn)為,，建國(guó)以來,，東北、內(nèi)蒙古等國(guó)有林區(qū)為國(guó)家建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn),，但也付出了沉重代價(jià),，林區(qū)人口急劇膨脹，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)日趨沉重,，導(dǎo)致森林資源過量采伐,，天然林資源銳減，生態(tài)環(huán)境惡化,。這種狀況如繼續(xù)下去,，整個(gè)東北、內(nèi)蒙古地區(qū)的生態(tài)屏障將不復(fù)存在,，東北大糧倉及周邊重要牧業(yè)基地將失去生態(tài)保護(hù),，會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來極大影響。對(duì)東北,、內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)天然林資源實(shí)行有效保護(hù),、扭轉(zhuǎn)森林資源銳減趨勢(shì)是當(dāng)務(wù)之急，刻不容緩,。

　　同年,，國(guó)務(wù)院明令禁止毀林開墾，但個(gè)別區(qū)域的毀林之風(fēng)依然難剎,。

　　“由于長(zhǎng)期缺乏法律依據(jù),，造成毀林開墾沒有得到有效遏制?！倍疟蛘f,，直至2005年12月30日最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，才明確了破壞林地資源刑事案件立案和量刑標(biāo)準(zhǔn),。

　　“雖有法律依據(jù),，但在利益驅(qū)動(dòng)下，‘拱地頭’多年來仍是個(gè)頑疾,?！贝髼顦淞謽I(yè)局副局長(zhǎng)付云江表示，管護(hù)科技手段差,、人員少,、公路網(wǎng)密度低,，給監(jiān)管帶來諸多難題，僅大楊樹林業(yè)局范圍內(nèi),，一年林業(yè)案件就達(dá)上千起,?！艾F(xiàn)在‘拱地頭’很簡(jiǎn)單,，大馬力拖拉機(jī)開一圈就多出一條壟，很難看得住,?！彼f。

　　停斧掛鋸逾三年 退耕還林仍艱難

　　2015年4月,，油鋸的轟鳴聲最后一次傳入林海,。內(nèi)蒙古大興安嶺結(jié)束漫長(zhǎng)的采伐歷史，終于得以休養(yǎng)生息,。

　　2018年春季,，國(guó)家林業(yè)局和內(nèi)蒙古自治區(qū)在內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)部署開展毀林開墾專項(xiàng)整治行動(dòng)，調(diào)集300余名警力和森調(diào)技術(shù)人員,，在大楊樹,、畢拉河、吉文三個(gè)重點(diǎn)地區(qū)開展70余天的破案戰(zhàn)役,，查處案件937起,，收回開墾林地30219畝，起到了積極的震懾作用,。但相對(duì)于總量巨大的開荒地而言,，收回的退耕地只是九牛一毛，甚至不到總數(shù)的1%,。

　　春夏之交,，記者由興安盟烏蘭浩特市驅(qū)車一路向北，途經(jīng)扎賚特旗,、扎蘭屯市,、阿榮旗、莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗,、鄂倫春自治旗等地,，再度走訪大興安嶺。一路放眼望去,，黑黢黢的沃野這兒一片,、那兒一片，分割著成片的森林,，就像得了斑禿,。

　　當(dāng)?shù)馗刹咳罕娬f,，大興安嶺腳下的嫰江曾是森林和草原的分界線，但前些年過度開荒,，使林緣由嫩江邊不斷向北退縮,。最近幾十年，大興安嶺南部林緣后退200公里左右,。

　　大興安嶺問題研究專家,、內(nèi)蒙古呼倫貝爾市政協(xié)原主席巴樹桓表示，目前全市耕地總量2000多萬畝,，主要集中在大興安嶺林緣地帶的山前平原,。“無論是林地還是林間草地,，均屬森林功能區(qū),，開墾為耕地，肯定對(duì)生態(tài)造成破壞,?！?/p>

　　巴樹桓認(rèn)為，大興安嶺這樣的水源涵養(yǎng)功能區(qū)對(duì)國(guó)家生態(tài)安全非常重要,，如果這里出了問題,，下游的松遼平原很可能陷入生態(tài)災(zāi)難。

　　“大興安嶺是座涵養(yǎng)水源的‘水塔’,，在森林功能區(qū)內(nèi)使用農(nóng)藥化肥,，勢(shì)必對(duì)水體造成污染?！倍疟蛘f,，農(nóng)業(yè)種植對(duì)于林區(qū)湖泊河流的污染不容忽視。關(guān)于農(nóng)藥化肥殘留物的去向,，巴樹桓表示,，一部分滲入地下，一部分揮發(fā),，一部分被植株固定吸收,，還有很大一部分進(jìn)入河流，磷氟等很難降解,。

　　鄂倫春自治旗人大常委會(huì)主任代喜院說,，最近幾十年來，大興安嶺涉農(nóng)地區(qū)大量使用農(nóng)藥,，大量包裝物被丟棄于池塘,、河溝、田邊，殘留農(nóng)藥造成水質(zhì)和土壤污染,，廢棄塑料袋（瓶）在自然環(huán)境下不易降解,，污染了環(huán)境。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副研究員吳喬發(fā)現(xiàn),，由于大量自然植被被農(nóng)作物代替,，而農(nóng)作物多為一年生草本植物，造成地表裸露時(shí)間長(zhǎng),、水土保持能力差,，抵御自然災(zāi)害的能力明顯下降。例如,，2013年莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗等地發(fā)生較嚴(yán)重的洪災(zāi),，洪水和泥石流沖壞多處道路橋梁,。雖然當(dāng)年降雨量偏大,，但根據(jù)當(dāng)?shù)厝擞洃浐退馁Y料，建國(guó)以來類似的降雨量經(jīng)歷過數(shù)次,，此前卻未造成如此嚴(yán)重的破壞,，其主因就是毀草毀林開荒導(dǎo)致抗災(zāi)能力下降。

　　此外,，森林周邊數(shù)千萬畝的耕地還給防火工作帶來巨大考驗(yàn),，畢拉河、大楊樹等林業(yè)局的職工告訴記者,，林業(yè)施業(yè)區(qū)基本被耕地包圍,，由于周邊農(nóng)業(yè)人口較多，前幾年幾乎年年出現(xiàn)火情,。

　　“林業(yè)開發(fā)和轉(zhuǎn)型過渡期內(nèi),，為解決生活生產(chǎn)困難，開荒種地不可避免?，F(xiàn)在已全面停伐,，國(guó)家投入巨資解決林區(qū)職工群眾收入問題，繼續(xù)耕種沒有道理,，需要轉(zhuǎn)變思路,。”巴樹桓說,，大興安嶺林區(qū)都是國(guó)有土地,，與農(nóng)村集體土地概念不同，無論從法律關(guān)系還是生態(tài)意義上講,，生態(tài)功能區(qū)未來都需要退耕還林還草,。

　　請(qǐng)神容易送神難 體制混亂成主因

　　打擊毀林開荒是保護(hù)大興安嶺生態(tài)安全的重要措施，但內(nèi)蒙古大興安嶺林業(yè)功能區(qū)內(nèi)，有數(shù)百萬畝開荒地塊由于開墾時(shí)間跨度大,、涉及面廣,、成因復(fù)雜、問題交織,、土地屬性相互矛盾,，清理起來舉步維艱。耕種者背景非常復(fù)雜,，目前耕種開荒地有國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng),、林業(yè)局、個(gè)體農(nóng)戶,、獵民等,。

　　內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國(guó)有林管理局最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，該林區(qū)林權(quán)證范圍內(nèi)目前約有343萬畝耕地,，95%的開墾林地形成于1998年以前,。屬地政府已將211.33萬畝開墾林地劃入基本農(nóng)田，310.2萬畝開墾林地享受國(guó)家種糧補(bǔ)貼,，283.39萬畝開墾林地向?qū)俚卣患{費(fèi)用,，10.44萬畝開墾林地核發(fā)土地使用證。

　　“按照行政權(quán)屬,，林權(quán)證范圍內(nèi)的土地都是國(guó)有林地,，但其他部門發(fā)放的文件、票據(jù),、證照,，我們也不能視而不見?！倍疟虮硎?，這種背景下，種了多年莊稼的林業(yè)用地,，清理起來非常困難,。

　　“在不同歷史時(shí)期，部分村民未經(jīng)批準(zhǔn)開墾國(guó)有林權(quán)證內(nèi)的土地,、林地,，沒有得到及時(shí)有效的制止和查處?！绷謪^(qū)一些干部認(rèn)為,，土地是農(nóng)民的“命根子”，雖然一部分屬于非法開墾,，但耕種年頭越久,，清理起來越難。

　　“農(nóng)獵民認(rèn)為多數(shù)耕地都是自治區(qū)政府實(shí)施一、二期農(nóng)業(yè)開發(fā)過程中,，經(jīng)當(dāng)時(shí)呼倫貝爾盟行署審批同意開墾的,，不應(yīng)收回或禁種?！倍疟蛘f,，由于這部分耕地實(shí)施退耕阻力太大，只能暫時(shí)叫停,。

　　“農(nóng)獵民不理解,，國(guó)家已給發(fā)放補(bǔ)貼的地為何想要收回?！倍鮽惔鹤灾纹煺k副主任王文峰表示,，農(nóng)獵民認(rèn)為他們的耕地有政府核發(fā)的土地使用證，已向政府上繳土地使用費(fèi),，享受糧食補(bǔ)貼,，不應(yīng)收回或禁種?！敖?jīng)自治區(qū)人大會(huì)議通過,，2001年起,，當(dāng)?shù)囟鄶?shù)土地都交納了土地有償使用費(fèi),。在這種情況下，想說服農(nóng)戶和獵民退耕就很難了,?！蓖跷姆逭f。

　　“歷史形成的農(nóng)地,，不論因何開墾,，已經(jīng)成了大部分農(nóng)民生活的主要來源?！倍疟蛘f,，林區(qū)開墾林地涉及8個(gè)旗、市,，當(dāng)?shù)卮迕翊蟛糠质峭鈦砣丝?，且已落戶成為居民、農(nóng)民,，部分土地幾經(jīng)轉(zhuǎn)手,，追溯追責(zé)難度很大?！翱傮w來看,，光靠林業(yè)主管部門和地方政府，解決難度很大，亟須國(guó)家層面的政策引導(dǎo)和支持,?！?/p>

　　解決“增綠”與“增收”矛盾待政策破冰

　　“確實(shí)到了還生態(tài)欠賬的時(shí)候了，但‘病來如山倒,、病去如抽絲’,，歷史上形成的耕地，既要逐步退耕還林還草,，又要考慮群眾的生計(jì)和出路,，讓他們有活干、有飯吃,?！焙魝愗悹柺形瘯浻诹⑿卤硎荆貏e是已經(jīng)獲得土地證和劃入基本農(nóng)田的耕地,，還需要上級(jí)部門統(tǒng)籌考慮,，有針對(duì)性制定政策，讓屬地政府依法依規(guī)處理,。

　　杜彬等林區(qū)干部認(rèn)為,，已經(jīng)納入基本農(nóng)田、享受糧食補(bǔ)貼,、向?qū)俚卣U納費(fèi)用或核發(fā)土地使用證的農(nóng)地,，需要上級(jí)研究決策，建議申請(qǐng)退出基本農(nóng)田后給予適當(dāng)補(bǔ)償,，逐步退耕還林,。沒有納入基本農(nóng)田、沒有享受糧食補(bǔ)貼,、沒有向?qū)俚卣U納費(fèi)用,、沒有核發(fā)土地使用證的林地，建議根據(jù)土地耕種情況,，給適當(dāng)補(bǔ)償后逐步退耕還林,。

　　“無論是林業(yè)局還是地方政府，均需依照‘尊重歷史,，照顧現(xiàn)實(shí)’的原則,，對(duì)開荒的林地分情況進(jìn)行處置?！焙魝愗悹柺懈笔虚L(zhǎng)任宇江表示,，對(duì)2012年以后開墾的林地，一定要堅(jiān)決收回,，對(duì)相關(guān)涉案人員依照黨紀(jì)國(guó)法堅(jiān)決打擊,，但對(duì)1998年之前形成的農(nóng)地,，處理時(shí)要慎重。

　　林區(qū)干部表示,，一些開荒耕地可納入國(guó)家退耕還林政策范圍,，給予合理補(bǔ)償。在權(quán)屬性質(zhì)不變,、用途嚴(yán)格管制,、生態(tài)功能持續(xù)改善的前提下，由林業(yè)部門和地方擬定出臺(tái)相關(guān)政策,，扶持農(nóng)戶承包林藥間作或是種植藍(lán)莓,、大果沙棘、榛子等取得收益,，從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)解決農(nóng)戶的生計(jì)問題,，緩和農(nóng)林矛盾。

　　一些林區(qū)干部擔(dān)心,，由于農(nóng)林政策不夠平衡,，比如種糧享受的各項(xiàng)政策補(bǔ)貼高于退耕還林等林業(yè)項(xiàng)目，加上耕種周期短,、見效快及習(xí)慣作用,，除非退耕后收入能基本與種植農(nóng)作物持平，否則耕種者很難自愿放棄耕地,。

　　林區(qū)干部群眾還希望,，對(duì)國(guó)有林區(qū)林緣地帶種植經(jīng)濟(jì)林給予特殊獎(jiǎng)補(bǔ)政策，使種糧與務(wù)林在經(jīng)濟(jì)收入上持平,，以有效解決日益升溫的農(nóng)林矛盾,。（《半月談內(nèi)部版》2018年第7期 記者殷耀 鄒儉樸 于嘉）